Seguridad ciudadana en el ámbito local: La asociación de municipios para la prestación del servicio de policía local. Requisitos y posición del Tribunal Constitucional

By 25 de abril de 2016 Legal

Son muchas las voces que reclaman la asociación de municipios para prestar servicios municipales de forma eficaz y sobre todo eficiente. Tanto en la legislación básica local estatal (Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local), como en las leyes autonómicas de régimen local contemplan figuras asociativas más o menos formalizadas de colaboración interadministrativa.

En materia de seguridad, municipios, jefes de policía, sindicatos y otros actores también exigen la colaboración entre ayuntamientos para la prestación de servicios de la policía local en localidades de escasa población y recursos.

  1. La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en su Disposición Adicional Quinta (añadida por el artículo único de la Ley Orgánica 16/2007, de 13 de diciembre) dispone que

En los supuestos en los que dos o más municipios limítrofes, pertenecientes a una misma Comunidad Autónoma, no dispongan separadamente de recursos suficientes para la prestación de los servicios de policía local, podrán asociarse para la ejecución de las funciones asignadas a dichas policías en esta Ley.

En todo caso, el acuerdo de colaboración para la prestación de servicios por los Cuerpos de Policía Local dependientes de los respectivos municipios respetará las condiciones que se determinen por el Ministerio del Interior y contará con la autorización de éste o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente con arreglo a lo que disponga su respectivo Estatuto de Autonomía.

La Ley Orgánica 16/2007, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley para el desarrollo sostenible del medio rural, procede del desglose de la disposición adicional segunda del proyecto de Ley (posteriormente Ley 45/2007, de 13 de diciembre para el desarrollo sostenible del medio rural), cuyo contenido, conforme a los artículos 81 y 104 de la Constitución, tenía carácter orgánico. Dicho desglose atiende a las directrices de técnica normativa que aconsejan incluir en texto distintos los preceptos de naturaleza ordinaria y los preceptos de naturaleza orgánica, tal como se desprende de la jurisprudencia constitucional:

La normativa dictada en materia de desarrollo sostenible del medio rural (Ley 45/2007, de 13 de diciembre, complementada por la Ley Orgánica 16/2007, de 13 de diciembre) contempla un conjunto de acciones y medidas para impulsar el desarrollo de las zonas rurales y, prioritariamente, las que padecen mayor grado de atraso relativo, cualquiera que sea su localización dentro del Estado.

La promoción del desarrollo sostenible en el medio rural exige la adopción de unas medidas multisectoriales que permitan mejorar la situación socioeconómica de la población de las zonas rurales, especialmente la de aquéllas más desfavorecidas, y lograr el acceso a unos servicios públicos suficientes y de calidad.

En este marco se ubica la Ley Orgánica 16/2007, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley para el desarrollo sostenible del medio rural, la cual ha establecido la posibilidad de que municipios con escasos recursos para la prestación de un determinado servicio público –policía local– puedan asociarse para la ejecución conjunta del mismo.

Asimismo, dicha disposición adicional quinta señala que, en todo caso, el acuerdo de colaboración para la prestación de servicios por los Cuerpos de Policía Local dependientes de los respectivos municipios respetará las condiciones que se determinen por el Ministerio del Interior y contará con la autorización de éste o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente con arreglo a lo que disponga su respectivo Estatuto de Autonomía.

  1. La Orden INT/2944/2010, de 10 de noviembre, por la que se determinan las condiciones para la Asociación de Municipios con la finalidad de prestar servicios de Policía Local, de conformidad con lo previsto en la disposición adicional quinta de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

En esta Orden ministerial se fijan las condiciones requeridas para que dos o más municipios limítrofes, pertenecientes a una misma Comunidad Autónoma, y no dispongan separadamente de recursos suficientes para la prestación de los servicios de policía local, puedan asociarse para la ejecución de las funciones asignadas a dichas policías en esta Ley.

Los requisitos que se exigen para que los municipios a los que les es de aplicación esta Orden puedan asociarse para prestar los servicios de policía local previstos en el artículo 1, son, según el artículo 2, los siguientes:

  1. Ser municipios limítrofes y pertenecientes a una misma Comunidad Autónoma.
  2. No disponer separadamente de recursos suficientes para la prestación de servicios de policía local.
  3. Que la suma de las poblaciones de los municipios asociados no supere la cifra de 40.000 habitantes.

El contenido de los acuerdos de colaboración se determina en el artículo 3.

Por otra parte, el artículo 4 exige la autorización de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior o, en su caso, de la Comunidad Autónoma competente.

Debemos destacar que la Disposición Adicional Primera de esta Orden Ministerial señala que el régimen de autorización de las asociaciones de municipios para prestar servicios de policía local previsto en esta Orden se entenderá sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de coordinación de policías locales y de régimen local.

  1. Posición del Tribunal Constitucional

El Pleno del Tribunal Constitucional en la Sentencia 172/2013, de 10 de octubre de 2013 (BOE núm. 267, de 7 de noviembre de 2013) declara nulo el precepto autonómico relativo a la asociación de municipios para la prestación del servicio de policía local al no haber asumido la Comunidad Autónoma de La Rioja competencias en materia de protección de personas y bienes y de mantenimiento del orden público.

https://www.boe.es/boe/dias/2013/11/07/pdfs/BOE-A-2013-11683.pdf

El recurso de inconstitucionalidad núm. 1008-2011, fue promovido por el Presidente del Gobierno contra el artículo 5.1 de la Ley 5/2010, de 14 de mayo, de coordinación de policías locales de La Rioja.

El mencionado artículo 5 (Asociación de municipios para la prestación de servicios de Policía Local) establecía:

  1. Podrán asociarse dos o más municipios limítrofes para la ejecución de las funciones asignadas a la Policía Local, ya sea a través de Auxiliares de Policía como a través de Cuerpo de Policía Local.

La Consejería competente en materia de interior autorizará la creación de estas asociaciones. A tal efecto, los Ayuntamientos remitirán a la Consejería informe justificativo de las necesidades, proyecto de estatutos, costes y programa de implantación y adecuada prestación del servicio. Asimismo se solicitará informe a la Comisión de Coordinación de Policías Locales.

El Abogado del Estado aduce que el precepto impugnado incurre en una inconstitucionalidad mediata o indirecta porque vulnera las competencias estatales atribuidas en los artículos 148.1.22 y 149.1.29 CE y ejercitadas a través de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad. Esta norma, conforme a la doctrina constitucional (por todas, STC 25/1993, de 21 de enero), es la que define o configura los términos en los que ha de ejercerse por las Comunidades Autónomas la función coordinadora de las policías locales; la mencionada Ley Orgánica forma parte, a estos efectos, del bloque de constitucionalidad.

El Tribunal Constitucional en la sentencia citada (Fundamento jurídico tercero, último párrafo, de la STC 172/2013) señala que para que una Comunidad Autónoma pueda autorizar el acuerdo de colaboración entre municipios limítrofes para la prestación de servicios de policía local (siempre dentro del respeto a las condiciones fijadas por Estado para tal colaboración intermunicipal) resulta necesario que esa Comunidad Autónoma haya asumido en su Estatuto de Autonomía competencias en materia de protección de personas y bienes y de mantenimiento del orden público; es decir, en materia de “seguridad pública”. Tal autorización no puede, por tanto, encuadrarse en la competencia de coordinación de policías locales asumida estatutariamente conforme a lo previsto en el artículo 148.1.22 CE.

El  Estatuto de Autonomía de La Rioja (art. 8.1.36), recuerda el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 4 de esta sentencia 172/2013,  el solo atribuye competencia a esta Comunidad Autónoma, en el marco de lo previsto en el art. 148.1.22 CE, para la «vigilancia y protección de los edificios e instalaciones de la propia Comunidad y la coordinación de las policías locales de La Rioja»; no ha asumido pues competencias en materia de protección de personas y bienes y de mantenimiento del orden público.

En consecuencia, las competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja en relación con las policías locales de los municipios de su territorio son estrictamente de coordinación. Debe limitarse a establecer principios y mecanismos coordinadores entre estas policías. Queda excluida en virtud de la Ley Orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad no solo la creación de policías locales supramunicipales, como ya ha tenido ocasión de precisar nuestra doctrina (SSTC 25/1993, FJ 1 y 81/1993, FJ 3), sino también la autorización de los acuerdos de colaboración o asociación entre municipios limítrofes para la prestación de servicios de policía local, al carecer la Comunidad Autónoma de La Rioja de competencias en materia de seguridad pública.

Frente a la nítida voluntad del legislador estatal de excluir la autorización autonómica de los acuerdos de colaboración o asociación entre municipios limítrofes para la prestación de servicios de policía local en el caso de las Comunidades Autónomas que no hayan asumido estatutariamente competencias en materia de seguridad pública, como es el caso de La Rioja, no cabe oponer, como se hace por los Letrados de su Consejo de Gobierno y de su Parlamento, otras en materia de régimen local atinentes a la coordinación de las entidades locales entre sí y con las de las restantes Administraciones públicas (art. 9.8 del Estatuto de Autonomía de La Rioja y arts. 10.2 y 59 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local). Tales competencias tienen un fundamento constitucional distinto; no resulta posible, por tanto, deducir de las mismas una facultad autonómica al margen o en contra de la Ley Orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad; esta norma delimitadora de las facultades que establece el art. 148.1.22 CE no puede ser contradicha ni ampliada por la habilitación genérica que contenga la legislación de régimen local (SSTC 25/1993, FJ 1; 51/1993, de 11 de febrero FJ 3; 52/1993, FJ 3; y 81/1993, FJ 3).

Y añade en su Fundamento jurídico quinto (primer párrafo) para justificar su posición en favor de la inconstitucionalidad de la norma autonómica que La atribución contenida en el precepto impugnado a la Comunidad Autónoma de la Rioja de autorizar la creación de asociaciones de municipios limítrofes para la prestación del servicio de policía local, en la medida en que contradice lo dispuesto en la Ley Orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad (art. 39 y disposición adicional quinta), entraña pues una extralimitación en el ejercicio de la competencia estatutaria sobre coordinación de policías locales (art. 8.1.36 del Estatuto de Autonomía de La Rioja), que determina la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del referido precepto.

En conclusión, solo aquellas Comunidades Autónomas que hayan asumido en sus Estatutos de Autonomía competencias en materia de protección de personas y bienes y de mantenimiento del orden público; es decir, en materia de “seguridad pública” podrán autorizar el acuerdo de colaboración entre municipios limítrofes para la prestación de servicios de policía local (siempre dentro del respeto a las condiciones fijadas por Estado para tal colaboración intermunicipal). Tal autorización no puede, por tanto, encuadrarse en la competencia de coordinación de policías locales asumida estatutariamente conforme a lo previsto en el artículo 148.1.22 CE.